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长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨人员安置实践与思考

南平市民政局 柯杰 张锦鸿 李建武
发布时间:2017-11-16 信息来源:南平市民政局 柯杰 张锦鸿 李建武 字号:T | T 访问量:

  长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨人员,往往是痴、呆、傻、病人之人,或是被家庭遗弃、或是自行走失而处于流浪状态,因其自身表达能力障碍及种种原因,成为寻亲无着、无法照顾自己、无法维护自身权益的特殊困难群体,急需得到社会救助和政府保障。本文仅以福建省南平市的工作实践为背景,对长期滞留、寻亲无着流浪乞讨人员的安置工作作一些初浅探讨。

  一、基本情况

  截止2017年6月,南平市共有超过3个月仍无法查明身份信息的长期滞留流浪乞讨人员53人,其中:市本级32人,其他21人分布在其他7个县(市、区)。这些人员中,长期安置在民办托养机构9人 、 托养公办医疗机构就医 37人 、托养安置公办福利院 7人,滞留时间最长的人员已有十余年。

  二、传统安置方法的弊端和新安置方法的实践

  (一)传统安置方法的弊端

  1.按照现行《救助管理办法》,滞留人员在救助站只能短期救助,不超过10天;

  2.县级救助站限于编制、设施和工作手段,无法开展站内照料;

  3.由于监护权未转移,托养机构并不承担主体责任;

  4.民办托养机构往往以利益为导向,不利于这些对象得到良好的生活保障。

  (二)新安置方法的实践

  今年以来,在南平市委、市政府的领导下,在省救助管理总站的指导下,我局紧紧抓住流浪乞讨人员站外托养排查专项整治和建立特困人员救助供养制度的有利契机,认真贯彻落实上级相关文件精神,围绕实现一个工作目标,落实三个工作任务,健全五个工作方法,全面建立健全长期滞留流浪乞讨人员落户安置“135”工作机制,取得良好成效。已全部办理落户安置并纳入特困人员供养,办结双率达100%。我们的主要做法是:

  围绕一个工作目标。以维护流浪乞讨人员合法权益为中心,努力实现受助对象和未成年人权益保护最大化,维护社会稳定,促进社会和谐。

  落实三个工作任务。

  1.全面开展寻亲核查。今年以来,我局结合站外托养排查专项整治工作,全面开展长期滞留人员的寻亲核查。成立了整治托养机构安全大排查领导小组,及时召开会议进行全面部署和安排,先后下发了《关于开展救助管理机构托养工作专项排查整治工作方案》、《关于对流浪乞讨滞留人员安置托养工作专项整治情况开展督查的通知》、《托养机构流浪乞讨人员安全管理大排查实施方案》。在此基础上,于4月13日至21日对涉及救助管理机构站外托养业务的局直属救助站和相关县(市、区)的托养人员、托养机构、救助站等进行了专项督查,下发《关于救助管理机构站外托养工作专项督查情况的通报》。全市各救助管理机构认真根据上级要求,集中组织力量,对各辖区内在各托养机构滞留超过3个月的51名流浪乞讨人员进行了逐一排查认定,5月份全部完成DNA血样采集(个人DNA编号),并及时推送到全国寻亲网,又再通过媒体登报寻亲。自6月份起,对新入站、无法确认身份的流浪乞讨人员,全部在24小时内推送到全国救助寻亲网,7个工作日内仍无法确认身份的,及时书面报请公安机关采集DNA血样,并持续跟踪比对结果。对公安机关护送来站的,要求填写《公安机关护送流浪乞讨人员交接表》,协调督促公安机关通过人口信息管理系统开展比对、走失人口库、发布协查通报等方式,履行必要的身份查找程序。

  2.及时沟通办理落户。为做好长期滞留流浪乞讨人员的落户工作,根据《福建省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》(闽政办〔2016〕96号)、《福建省民政厅公安厅转发民政部公安部关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作意见的通知》(闽民福〔2016〕120号)和《南平市特困人员救助供养办法(暂行)》相关规定,我局多次主动与公安部门联系沟通,公安部门予以大力支持,积极克服长期滞留流浪乞讨人员档案资料保全不齐、调查取证时间跨度长、难度大等困难,多次组织召开专题会议,研究制定办理落户工作流程和所需申报材料,即:所在地县级民政部门或救助管理机构书面报请当地公安部门提出落户申请、填写《受助“三无”人员信息表》,随附需落户人员的DNA检测信息采集表、媒体登报寻人启事、出生日期、电子版照片和临时身份证号码编制说明和补录户口审批表等相关材料。公安部门受理后,通过公安部走失人口库和信息管理系统进行数据比对、排查,确保登记身份信息准确性和唯一性,避免出现双重户籍和犯罪分子利用流浪乞讨身份逃避法律制裁,公安部门对全部材料逐一核实后,出具调查情况报告,对符合条件的滞留人员办理落户。

  3.全面纳入特困供养。对落户后的长期滞留人员,根据《南平市特困人员救助供养办法(暂行)》相关规定,按照特困人员供养待遇的认定程序,由安置机构代为向户籍所在地乡镇(街道)民政办提出申请,经法定程序审核审批后纳入特困人员供养范围。为防止中央补助资金和地方资金重复使用,从次月起享受特困人员救助供养待遇,同步停止中央流浪乞讨人员救助补助资金发放。

  健全五个工作方法。

  1.政府主导,加强部门配合。为加强部门协作能力,切实提高我市流浪乞讨人员救助管理水平,2006年9月29日,南平市政府下发了《关于加强城市流浪乞讨人员救助管理工作的实施意见》(南政综〔2006〕271号),建立主动发现机制、首见责任机制和街面协同机制,并从四个方面对我市救助管理工作予以规范和明确:一是流浪未成年人、痴呆傻、精神病人的救助安置机构及职能;二是危重病人、精神病人的救助救治流程和收治机构,救治经费来源及结算;三是一般流浪乞讨人员的救助管理;四是明确相关部门及职责,包含了民政、人事、发改、财政、教育、公安、检察院、法院、劳动保障、共青团和妇联、新闻媒体、残疾、铁路、公路、水运等16单位和部门,明确了各个部门在流浪乞讨人员救助管理工作的具体职能,建立起由党委、政府牵头,各部门齐抓共管的协调工作机制。

  2.医救结合,落实管理服务。南政综〔2006〕271号按照“先救治、后救助”的原则,对救治安置机构、流程、定点医院、费用结算等环节进行了规范,畅通了滞留受助人员的救治渠道。对流浪乞讨人员中属痴呆傻人员、精神病人或疑似精神病人,延平中心城区的对象由市第三医院接诊,其他各县(市、区)由指定医院接诊,患者入院后根据具体情况实施分类救治,具体是:(1)先由护士对受助人员实施安全检查、个人卫生处置,再由接诊医生进行体格检查和精神功能检查,同时对受助人员实施问询,如能获取个人信息及时联系送诊的派出所民警开展协查,对查询到流出地的及时联系受助人员户籍地村委会、家属或者当地综治办人员。对查不到信息的由接诊医生开具医嘱,填报重性精神病患者发病报告,上报医务科。(2)入院第二天,开展三级查房,对受助人员实施HIV、梅毒、肝炎等传染病筛查,女性患者加查尿妊娠试验,由主治医师查看患者并提出治疗意见。(3)入院第三天,由副主任(主任)医师查看患者并提出治疗意见。(4)对病情严重的先行实施治疗,在治疗过程中继续实施户籍等个人信息问询,方法通常有:①引导患者书写地址、大致出生年月或电话号码等;②根据患者口音,让康复患者与其拉家常,当翻译;③对患者提供的任何线索通过百度或114进行查询;④将患者照片提交派出所比对,缩小查找范围;⑤登报寻亲;⑥通过医院微信群公布新入患者照片或相关信息(曾通过护士的朋友圈途径成功找到为患者找到家属,因为家属也正通过朋友圈寻人)。(4)由于入院时间时的患者容易安于目前住院条件,不再愿意说出自己信息,针对这种情况,平时通过开展定期心理疏导,或者通过患者不经意中流露出的只言片语捕捉相关信息(此途径也成功找出一位滞留数年患者的信息)。(5)对入院治疗后病情稳定的患者进行专门谈话,根据患者提供的信息进行查找,这种途径成功率最高。自2014年以来,全市共滞留医院60人,通过医治、心理康复治疗后,查询到住址成功护送返乡20人,亲属接回8人。

  3.政策对接,落实“市民”待遇。南平市委、市政府高度重视困难群众的生活保障工作,2017年3月份,南平市政府出台《南平市特困人员救助供养办法(试行)》,并在全省率先将长期滞留流浪乞讨人员落户安置后纳入当地特困人员救助供养写入《办法》。该《办法》在第十一条规定,“经DNA比对、寻亲公告等渠道查询身份信息,仍查找不到法定赡养、抚养、扶养义务人和户籍地的流浪乞讨人员,经相应程序已由公安机关办理户口登记手续、符合特困人员供养条件的,应当纳入特困人员救助供养范围,由所在地的社会福利院、精神卫生福利机构等社会福利机构安置”,实现了特困人员救助供养制度与救助管理制度有效衔接,为长期滞留人员由临时、短期安置向落户、长期安置转变夯实了政策基础。

  4.统一认识,破除内部壁垒。长期滞留人员落户安置后,他们的监护权由救助管理机构转移到所安置的社会福利机构。为了消除落户安置机构在安全管理和经费保障等方面的顾虑,理顺民政内部救助管理机构与落户安置机构之间的关系,切实加强内部配合,市、县两级民政部门主要领导对这项工作高度重视,多次组织救助管理机构与所辖的精神卫生福利机构、福利院等社会福利机构及对应业务科(股)室进行专题研究和磋商,确定具体负责落户安置的公办福利机构(福利院或医疗机构)及各部门的分工和职责,明确落户安置后,安置机构负责代为申请、并落实特困人员救助供养待遇,救助管理机构继续跟踪做好落户安置对象的信息核查、寻亲服务和不定期探视及原始档案的长期保管,有效保障了滞留流浪乞讨人员落户安置工作的有序推进。

  5.动员社会力量参与,构建服务团队。我市各救助管理机构积极引导、动员社会力量参与流浪乞讨人员“发现+救助”机制,弥补人手不足问题,确保各项救助保护措施落到实处,如南平、建阳救助站积极开展了政府购买社会服务的有益探索。建阳站联合建阳区阳光志愿服务队、建阳监狱志愿服务队、建阳区环卫处环卫志愿服务队,通过整合志愿服务资源,开启了“社工+义工+环卫工”联动的服务模式,对陷入困境、居无定所、流落街头的各类生活无着落人员提供志愿服务。南平站向南平市知行社工服务社购买社工岗位,充分发挥社工专业服务优势在南平市城区范围内全面参与主劝施救服务,受到社会及服务对象的欢迎和好评。近年来,通过志愿巡助发现、救助危重病人、疑似精神障碍患者122人。

  三、几点思考

  为长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨人员办理落户并给予特困人员待遇,体现了宪法保障基本人权和公民平等的法律精神,体现了地方党委、政府对困难群众的关怀、关心和关注。但这种落户安置政策有如植草固沙,如果全国各地都能同步实施,不仅会减少这些人员在各地的流动,逐步减少街面流浪乞讨人员数量,也有利于让他们享受到较好的基本生活保障,同时可持续帮助他们开展寻亲。但从南平市先行开始的探索实践情况看,在工作过程中也发现了一些新情况、新问题,具体是:

  1.明确落户安置后救助站的职责和定位。虽然落户后监护权发生转移,但这些对象的原始身份还是流浪乞讨人员,一旦确定其真实身份信息或寻亲成功后,安置机构应通知公安部门注销其户籍,同时告知救助站送其返乡,以免出现“双”户籍等问题。因此,我们认为,救助站一是要将这些已安置落户的流浪乞讨人员的原始档案永久保存、备查;二是要对这些对象继续履行监督管理职责,定期(每三个月)探视一次,同时持续为其开展寻亲服务。

  2.要建立双向寻亲反馈机制。应建立寻亲结果多方共享机制,进一步提升寻亲成功率。一是要建立公安与民政之间的信息双向反馈。公安DNA比对有结果后,要即时向救助站反馈;民政救助站通过寻亲网、报纸公告、地名信息系统、微信群等寻亲办法和渠道,寻亲成功后,也要即时将信息反馈公安部门,由公安部门确认对应的DNA信息后,在系统内予以标注,即使这位流浪乞讨人员回家后再度走失并被其他救助站收留,通过公安部门的DNA采样和系统比对,也可迅速查找到身份和住址。二是要建立救助站与公安、安置及托养机构之间的信息双向反馈。安置及托养机构在日常护理管理中,发现这些对象的身份信息后,应及时向当地救助站和公安部门反馈,以利于寻亲;救助站要利用定期探视走访,及时掌握信息,并告知公安部门,利用公安、民政的工作平台和网络开展寻亲,提高成功率。

  3.要建立流浪乞讨人员中央专项资金兜底保障机制。南平市虽属于经济欠发达地区,但却实行城乡特困人员供养标准一体化政策,流浪乞讨人员落户安置后与城乡特困人员享受同等待遇,即除享受基本生活补助、护理费补助外,还同时享受基本医保、医疗救助等一系列待遇。这就意味着这些对象的供养责任由中央专项经费保障转为部分由地方财政承担。为减轻地方财政压力,我们建议,一是长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨人员落户安置后,第一年根据这些对象全年发生的生活费、护理费、医疗费用的总支出,平均测算每人年支出额,从次年起,按长期安置人数,采取中央、地方资金8:2负担方式,从流浪乞讨人员中央专项补助资金列支相应经费,以解决地方财政负担过重问题。二是收支两条线。长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨落户安置后的生活费、护理费、医疗费用,均按特困人员救助渠道支付。省上每年按相应支出的资金总额,次年分配相应经费给各市或各救助站,由各地救助站的中央专项经费划转地方财政。三是长期滞留、寻亲无着的流浪乞讨人员的生活费、护理费、医疗费用,均按特困人员救助渠道支付,但经各类医疗保险、医疗救助后的不足部分,从流浪乞讨人员的中央专项经费兜底保障。

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